Reforma tributária, reequilíbrio dos contratos administrativos e consensualidade
Custos de mensuração, incentivos e o desenho de um protocolo consensual Ronny Charles Lopes de Torres[1] Bradson Camelo[2] Resumo. O artigo examina o reequilíbrio econômico-financeiro dos contratos administrativos alcançados pela transição para o IBS e a CBS, disciplinado pelos arts. 373 a 377 da Lei Complementar nº 214/2025. Sustenta que o legislador já atribuiu o direito ao reequilíbrio a qualquer das partes e que a controvérsia remanescente é de quantificação, marcada por custos elevados de mensuração e por assimetria de informação. Com base na interpretação sistemática da Lei Complementar, da Lei nº 14.133/2021, da Lei nº 9.784/1999, da Lei nº 13.140/2015 e da LINDB, e com apoio na análise econômica do direito, defende que a consensualidade pode recair legitimamente sobre a metodologia de quantificação, preservados o direito ao reequilíbrio e o dever de revisão de ofício. Examina o ônus da prova, o critério dos créditos apropriáveis, os riscos de seleção adversa em procedimentos simplificados, os limites decorrentes do interesse público e o papel dos órgãos de controle. Propõe um protocolo consensual em duas camadas, uma setorial e outra individual, com referência calibrada de forma conservadora, auditoria aleatória e acertos periódicos. Palavras-chave. Reforma tributária. Reequilíbrio econômico-financeiro. Contratos administrativos. Consensualidade. Ônus da prova. Análise econômica do direito. Abstract. This article examines the economic-financial rebalancing of Brazilian public contracts affected by the transition to the new value-added taxes (IBS and CBS), governed by articles 373 to 377 of Complementary Law 214/2025. It argues that the statute has already granted the right to rebalancing to either party and that the remaining dispute concerns quantification, which is costly to measure and shaped by information asymmetry. Drawing on a systematic reading of the relevant statutes and on law and economics, it contends that negotiated solutions may legitimately govern the method of quantification, while the right to rebalancing and the duty of ex officio review remain beyond negotiation. It discusses the burden of proof, the standard of creditable inputs, adverse selection risks in simplified procedures, public interest constraints and the role of audit institutions. It proposes a two-layer negotiated protocol, sectoral and individual, with a conservatively calibrated benchmark, random audits and periodic true-ups. Keywords. Tax reform. Contract rebalancing. Public contracts. Negotiated administration. Burden of proof. Law and economics. 1 Introdução A transição para o IBS e a CBS alcança um grande número de contratos administrativos em execução, cujos preços foram formados sob o regime do PIS, da Cofins, do ICMS e do ISS. A mudança do sistema, por si só, não diz se houve desequilíbrio econômico-financeiro nem qual é a sua dimensão. A resposta depende da repercussão concreta do novo regime sobre a relação entre encargos e remuneração fixada em cada contrato. A Lei Complementar nº 214/2025 tratou do tema de forma expressa. Atribuiu o direito ao reequilíbrio a qualquer das partes, impôs à Administração a revisão de ofício e admitiu o ajuste provisório com acerto posterior. Deixou em aberto o método de quantificação, que dificilmente poderia ser fixado em abstrato. A hipótese deste artigo é que a controvérsia migrou do plano da existência do direito para o da sua mensuração, e que essa migração muda a pergunta jurídica relevante. Importa saber se a Administração pode construir com o contratado, de forma motivada e controlável, os critérios pelos quais o equilíbrio será medido. Sustentamos que pode, desde que o consenso recaia sobre o método e deixe intactos o direito ao reequilíbrio e o dever de revisão. A pergunta tem uma dimensão econômica evidente. Medir a carga tributária efetiva de cada contrato custa caro, a informação necessária está concentrada na contratada e o critério de cálculo escolhido altera o comportamento das partes.[3] Uma interpretação das normas de reequilíbrio que desconsidere esses três fatos tende a frustrar as finalidades das próprias normas que pretende aplicar. O trabalho combina a análise dogmática da Lei Complementar nº 214/2025 e da legislação correlata com instrumentos da análise econômica do direito, em especial a teoria dos custos de mensuração, a teoria dos contratos com verificação custosa e o desenho de mecanismos. Não há pesquisa empírica original. O exemplo numérico da seção 3 é estilizado e serve apenas para dar ordem de grandeza aos problemas discutidos. O texto tem três partes, além desta introdução e das considerações finais. A primeira examina o regime jurídico do reequilíbrio tributário na transição. A segunda trata dos problemas de mensuração, prova e incentivos. A terceira discute a consensualidade como método de quantificação, seus limites, o desenho de um protocolo e o papel do controle externo. 2 O regime jurídico do reequilíbrio tributário na transição O equilíbrio econômico-financeiro dos contratos administrativos tem fundamento constitucional. O art. 37, inciso XXI, da Constituição exige que as obrigações de pagamento sejam estabelecidas com a manutenção das condições efetivas da proposta.[4] A garantia preserva a relação entre encargos e remuneração fixada na proposta contra eventos que escapam à álea ordinária do negócio. As variações de custo próprias do mercado continuam com o contratado. A alteração da carga tributária por ato do poder público está entre os eventos protegidos, e a doutrina tradicional a enquadra como fato do príncipe.[5] A Lei nº 14.133/2021 positivou esse entendimento em duas normas. O art. 124, inciso II, alínea d, admite a alteração contratual para restabelecer o equilíbrio em caso de fato do príncipe, respeitada a repartição objetiva de risco estabelecida no contrato. O art. 134 determina que os preços contratados sejam alterados, para mais ou para menos, diante da criação, alteração ou extinção de tributos com comprovada repercussão sobre os preços.[6] A Lei Complementar nº 214/2025 instituiu, sobre essa base, um regime especial para a transição.[7] O regime alcança os contratos firmados antes de sua entrada em vigor e, no que couber, os firmados depois dela cuja proposta tenha sido apresentada antes (art. 373, § 1º). Os contratos privados ficam excluídos (art. 373, § 2º), e as omissões são supridas pela legislação de regência de cada contrato (art. 377). A relação entre os dois regimes é de especialidade. Para os contratos alcançados, prevalecem os critérios da Lei Complementar, e a Lei nº 14.133/2021 atua de
