As contratações do “Sistema S” após a Instrução Normativa TCU nº 104/2026 e o paradoxo da liberdade
Ronny Charles Lopes de Torres[1] 1. Introdução Na sessão plenária de 2 de setembro de 2026, o Tribunal de Contas da União aprovou, por unanimidade e nos termos do voto do Ministro Antonio Anastasia, a Instrução Normativa-TCU nº 104/2026, primeiro ato normativo daquela Corte destinado, de forma específica e exclusiva, a disciplinar o controle externo sobre os serviços sociais autônomos típicos, agrupados sob a designação corrente de Sistema S[2]. O ato é o desfecho de um itinerário institucional que se iniciou com a constituição de grupo de trabalho pela Presidência da Corte[3] e que passou por revisão técnica da Secretaria-Geral de Controle Externo, a qual ampliou o escopo originalmente concebido (restrito à prestação de contas), para abranger a integralidade da atuação fiscalizatória. O Tribunal reconheceu, de modo expresso e reiterado, que essas entidades são pessoas jurídicas de direito privado, dotadas de autonomia administrativa, que atuam em regime de colaboração com o poder público e que se submetem, em seus procedimentos de seleção e contratação, ao regime jurídico que lhes é próprio. Trata-se de reafirmação do entendimento consolidado no Supremo Tribunal Federal[4] e, no próprio TCU. O que se pretende examinar aqui é precisamente o descompasso entre essa liberdade, judicial e administrativamente assegurada, e o uso extremamente tímido que dela vêm fazendo as entidades destinatárias no campo das contratações. 2. A arquitetura da Instrução Normativa 104/2026 A norma organiza-se em quatro capítulos. O Capítulo I fixa a diretriz central: o controle externo dos serviços sociais autônomos observará abordagem orientada a resultados e à verificação do cumprimento de suas finalidades institucionais, sem prejuízo das demais dimensões de fiscalização previstas na Constituição e na Lei nº 8.443/1992. As ações de controle dirigem-se ao exame da economicidade, da eficiência, da eficácia e da efetividade, considerados, entre outros elementos, os indicadores e parâmetros estabelecidos pelas próprias entidades, cuja confiabilidade, aderência, atualidade e integridade o Tribunal examinará, recomendando aperfeiçoamentos, sempre que possível com a participação das entidades na construção das deliberações. O Capítulo II disciplina a fiscalização. Condiciona-a ao Plano de Fiscalização e aos critérios de materialidade, relevância e risco, observadas a natureza privada, a autonomia administrativa e as peculiaridades das entidades. Exige, ainda, que a proposição de ações fiscalizatórias seja precedida da evidenciação de que objetivo, escopo e objeto guardam correlação com as finalidades da entidade, e que a seleção de atos, procedimentos ou registros para exame específico seja motivada no processo. O exame de atos de gestão permanece admitido diante de fundados indícios de desvio de finalidade, distorções relevantes de resultado ou desempenho, fraude, má gestão de recursos, dano ao patrimônio, violação de norma de regência ou não atingimento reiterado de metas. O Capítulo III trata das contas. A prestação anual passa a ter por finalidade demonstrar eficiência, eficácia, efetividade, transparência e integridade no cumprimento das missões sociais legalmente atribuídas, dispensada a constituição de processo para julgamento quando não atendidos os critérios de risco, relevância e materialidade da IN-TCU 84/2020. O art. 5º detalha o conteúdo obrigatório, do qual merecem destaque, por sua origem em achados anteriores da Corte, o rateio de despesas de áreas compartilhadas e o detalhamento dos repasses de recursos oriundos das contribuições do art. 240 da Constituição às confederações e federações sindicais patronais[5]. A seção sobre tomada de contas especial admite sua instauração centralizada pelos diretórios nacionais e, em passo digno de nota, exige que a entidade adote previamente todas as medidas de reparação do dano, buscando inclusive meios consensuais de conciliação, quando não caracterizada a má-fé. O Capítulo IV determina a aplicação subsidiária da IN-TCU 84/2020 e dos demais normativos internos do Tribunal. Registre-se, por fim, que o voto condutor excluiu da minuta o considerando relativo à “autoexecutoriedade limitada dos atos administrativos” dessas entidades[6], e que os pedidos de ingresso formulados por entidades regionais foram indeferidos em razão da natureza do processo normativo, assegurado, contudo, o acesso integral aos autos. 3. A liberdade normativa em matéria de contratações O debate mais delicado travado nos autos disse respeito exatamente às contratações. A minuta original continha considerando que afastava, de modo expresso, a submissão das entidades ao § 1º do art. 113 da Lei nº 8.666/1993[7] e ao § 4º do art. 170 da Lei nº 14.133/2021[8], dispositivos que fundamentam a legitimação de terceiros para representar ao controle externo. O Ministro Jorge Oliveira propôs sua supressão, sob o fundado receio de que a redação pudesse ser lida como renúncia do Tribunal ao exame dos procedimentos de seleção e contratação. A solução adotada pelo relator foi tecnicamente elegante. Suprimiu-se o considerando problemático e reescreveu-se o antecedente, que passou a consignar que essas entidades possuem a prerrogativa de autogerir os seus recursos, “submetendo-se, em seus procedimentos de seleção e contratação, ao regime jurídico que lhes é próprio, observados os princípios e demais normas que lhes sejam aplicáveis”. Preservou-se a premissa (a não submissão automática ao regime da Administração Pública) sem que dela se extraísse qualquer afastamento da competência fiscalizatória da Corte de Contas. O art. 3º condiciona a admissibilidade de denúncias e representações à demonstração de impacto sobre o alcance de resultados, de desvio de finalidade, de violação de norma instituidora ou de dano superior ao valor de referência da tomada de contas especial. O parágrafo único, acrescido por emenda[9], esclarece que as representações de licitantes, contratados ou demais interessados serão apreciadas nos termos da Lei nº 8.443/1992 e das normas processuais aplicáveis, “considerando-se os regulamentos próprios das entidades fiscalizadas”. Como resultado, resta evidente que o parâmetro de aferição da legalidade do certame é o regulamento da entidade e não a lei federal de licitações. Daí decorre uma consequência interessante: quanto melhor, mais moderno e mais bem fundamentado for o regulamento próprio, será legitimamente institucionalizado o “mecanismo licitatório”, ampliando-se a eficiência, com segurança, pois o regulamento será o parâmetro pelo qual o processo de contratação da entidade será avaliado. Reafirmada a liberdade normativa, impõe-se a pergunta incômoda: o que as entidades do Sistema S têm feito com ela? O panorama, salvo honrosas exceções, é de conservadorismo acentuado! A maior parte dos regulamentos de licitações e
A governança dos conselhos de fiscalização profissional diante da jurisprudência do Tribunal de Contas da União
Ronny Charles Lopes de Torres[1] 1. Introdução Os conselhos de fiscalização profissional ocupam posição singular na organização administrativa brasileira. São autarquias, conforme assentado pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento da ADI 1.717,[2] mas autarquias que não recebem dotações orçamentárias da União, que se financiam por contribuições cobradas da própria categoria regulada, que elegem seus dirigentes entre os profissionais inscritos e que se organizam em sistemas compostos por um conselho federal e por dezenas de conselhos regionais dotados de autonomia administrativa e financeira. Em suma, tais Conselhos representam classes profissionais e as regulam[3], estando estruturados em um sistema federativo, com dirigentes eleitos para o exercício de mandato honorífico[4]. A expressão autarquias sui generis[5], recorrente na jurisprudência, descreve essa condição, mas não resolve a principal dificuldade dela decorrente: saber, em cada tema, quais regras do regime jurídico-administrativo se aplicam integralmente, quais se aplicam com adaptações e quais não se aplicam. O Tribunal de Contas da União tem enfrentado essa dificuldade caso a caso. Nos últimos quatro anos, a Corte produziu um conjunto expressivo de deliberações sobre pessoal, transparência, verbas indenizatórias, supervisão dos conselhos regionais e contratações. O Acórdão 1.899/2026-Plenário, relatado pelo Ministro-Substituto Weder de Oliveira e julgado em 15 de julho de 2026, acrescenta a esse conjunto um elemento novo. Além de converter a denúncia em tomada de contas especial, o Tribunal propôs a constituição de um grupo de trabalho para levantar a situação de governança dos conselhos e formular subsídios à Casa Civil da Presidência da República e ao Congresso Nacional para a elaboração de uma Lei Geral dos Conselhos.[6] Este artigo examina o caso e as falhas de governança nele identificadas, relaciona-as com a jurisprudência recente do Tribunal e delimita os desafios que os conselhos passam a enfrentar. 2. O caso examinado no Acórdão 1.899/2026-Plenário A denúncia versava sobre aplicações financeiras do Conselho Federal de Odontologia (CFO) na empresa Solstic Capital Investimentos e Participações Ltda., entre 2021 e 2022, e sobre a aprovação das contas desses exercícios. A inspeção realizada pela AudGestãoInovação em fevereiro de 2026 reconstituiu a operação. Em julho de 2021, o CFO celebrou contrato com a referida empresa, qualificada no instrumento como “estruturador custodiante”, para que esta recebesse R$ 40 milhões em custódia transitória até a criação de um fundo de investimento exclusivo. Os recursos foram transferidos em sete parcelas, entre julho e outubro de 2021, para conta corrente de titularidade da própria empresa. O fundo nunca foi estruturado. Foram restituídos apenas R$ 8.660.718,11, ao longo de 2022, e o dano histórico apurado alcançou R$ 31.339.281,89.[7] Para dimensionar a operação, a unidade técnica registrou que o montante transferido correspondia a mais da metade da receita do conselho em 2021, de aproximadamente R$ 73,2 milhões, e a cerca de um terço de suas aplicações financeiras. A empresa não possuía autorização da Comissão de Valores Mobiliários para administrar carteiras ou custodiar valores mobiliários, atividades privativas de pessoas autorizadas nos termos da Lei 6.385/1976 e das Resoluções CVM 21/2021 e 32/2021, nem autorização do Banco Central para funcionar como instituição financeira. A contratação foi feita sem licitação e sem processo que justificasse a contratação direta. O contrato não continha cláusula de remuneração, de garantia ou de rescisão. O único documento técnico localizado foi um parecer jurídico de 2020, que concluía pela inexistência de óbice à aplicação de disponibilidades financeiras em bancos privados. O relator observou que esse parecer não se aplicava ao caso, pois a empresa contratada não era banco nem instituição financeira, e afastou a responsabilização do parecerista por não haver indícios de que o parecer tivesse fundamentado a contratação.[8] O Plenário converteu o processo em tomada de contas especial, determinou processos apartados para audiência do gerente contábil, dos membros da Comissão de Tomada de Contas e dos conselheiros que aprovaram as contas, e deu ciência ao CFO de diversas irregularidades. Contudo, o ponto mais relevante do acórdão não está na aferição sobre eventual irregularidade da contratação em si, mas na sucessão de instâncias que deveriam tê-la impedido ou detectado e não o fizeram. O relator destacou a omissão de diligências mínimas, como a consulta às autorizações da CVM e do Banco Central,[9] verificação de baixíssimo custo cuja ausência não se explica por complexidade técnica. Na esfera contábil, a transferência foi registrada como “disponível vinculado em conta corrente bancária”, como se os recursos permanecessem em conta da autarquia, quando haviam sido depositados em conta privada da empresa; o registro, replicado nos balancetes até 2025, ocultou a natureza econômica da operação. No controle interno colegiado, a Comissão de Tomada de Contas declarou ter examinado os contratos do exercício, mas não examinou o de R$ 40 milhões, e listou a empresa entre as contas vinculadas a aplicações financeiras, ao lado do Banco do Brasil. Segundo o TCU, o Plenário do conselho aprovou as contas de 2021, 2022 e 2023 sem discussão sobre a operação. Para o relator, havia elementos de culpa por negligência grave, porque os vícios seriam detectáveis com o exame do próprio contrato.[10] Há ainda uma falha estrutural, talvez a mais significativa para o debate sobre governança. Os nove conselheiros do CFO votam na aprovação das contas, inclusive o presidente, o tesoureiro e os membros da Comissão de Tomada de Contas, que assim apreciam os próprios atos e pareceres. A unidade técnica observou que até cinco dos nove votantes estariam impedidos e invocou, por analogia, o art. 115, § 1º, da Lei 6.404/1976, que veda ao acionista votar na aprovação de suas contas como administrador. O acórdão deu ciência de que a prática afrontaria o princípio da moralidade e o art. 18, I, da Lei 9.784/1999.[11] Por fim, a sindicância foi instaurada por dirigente que havia participado da apresentação da empresa ao conselho e que apenas se declarou suspeito ao final; a comissão declarou-se incompetente para apurar a conduta da antiga diretoria; e a ação de ressarcimento foi proposta apenas contra a empresa e o espólio de seu sócio. Somam-se a isso contas bancárias movimentadas exclusivamente por ex-dirigentes ou desconhecidas pela gerência financeira, processos em meio físico, em desacordo com a Lei
